Государственное казенное учреждение

Казенное учреждение

Казенное учреждение — государственное или муниципальное учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.

Казенное учреждение — это одна из форм государственных учреждений. Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ) в п. 2 ст. 123.22 «Учреждение» указывает, что государственное или муниципальное учреждение может быть казенным, бюджетным или автономным учреждением.

Правовое положение казенных учреждений регулируется Бюджетным кодексом Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (статьи 6, 161). Так, статья 6 определяет:

Казенное учреждение — государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.

Права учреждения на имущество, закрепленное за ним собственником, а также на имущество, приобретенное учреждением, определяются в соответствии со статьей 296 ГК РФ (см. Право оперативного управления).

Финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и на основании бюджетной сметы (п. 2 ст. 161 БК РФ).

Казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность, только если такое право предусмотрено в его учредительном документе. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации (п. 3 ст. 161 БК РФ).

Доходы от платных услуг, оказываемых казенными учреждениями относятся к неналоговым доходам бюджетов (п. 3 ст. 41 БК РФ).

Казенные учреждения для бухгалтерского учета используют План счетов бюджетного учета и Инструкцию по его применению, утв. Приказом Минфина России от 06.12.2010 N 162н.

Основным документом является Смета доходов и расходов.

Казенные учреждения являются предпочтительной организационно-правовой формой для органов власти. На это указывает Письмо Минфина России от 22.10.2013 N 12-08-06/44036 «О Комментариях (комплексных рекомендациях) по вопросам, связанным с реализацией положений Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ» (п. 1):

«Гражданский кодекс Российской Федерации не содержит прямого указания на организационно-правовую форму органов власти как юридических лиц. Вместе с тем, в соответствии со статьей 6 и пунктом 11 статьи 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации на данные органы распространяются нормы, определяющие правовое положение казенных учреждений.».

Различия в функциях между казенными, бюджетными и автономными государственными (муниципальными) учреждениями.

Письмо Минфина России от 22.10.2013 N 12-08-06/44036 «О Комментариях (комплексных рекомендациях) по вопросам, связанным с реализацией положений Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ» (п. 1) разъясняет:

«… казенные учреждения могут выполнять как государственные (муниципальные) функции, так и оказывать государственные (муниципальные) услуги (выполнять работы) физическим и юридическим лицам. В свою очередь, бюджетные и автономные учреждения могут быть созданы исключительно для оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ). Осуществление государственных (муниципальных) функций — не их задача.

Следует отметить, что федеральное законодательство не содержит прямой нормы, позволяющей установить отличие государственной (муниципальной) услуги от государственной (муниципальной) функции. Вместе с тем, исходя из содержания отдельных правовых актов (например, пункт 2 Указа Президента Российской Федерации от 09.03.2004 N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»), можно сделать вывод, что главное отличие заключается в том, что исполнение функции связано с властными полномочиями (например, контролем, надзором, лицензированием, выдачей разрешений и пр.).

Государственными (муниципальными) казенными учреждениями, выполняющими государственные (муниципальные) функции, являются, например, учреждения (управления капитального строительства), осуществляющие контроль за ходом проектирования и строительства объектов адресных инвестиционных программ».

Примеры казенных учреждений

ГОСУДАРСТВЕННОЕ КАЗЕННОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ГОРОДА МОСКВЫ «ИНЖЕНЕРНАЯ СЛУЖБА РАЙОНА ЯКИМАНКА»

«УПРАВА ГАГАРИНСКОГО ОКРУГА» МУНИЦИПАЛЬНОЕ КАЗЕННОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ГОРОДСКОГО ОКРУГА «ГОРОД ЯКУТСК»

Налог на прибыль

НК РФ устанавливает льготу (пп. 14 п. 1 ст. 251) по доходам в виде имущества, полученного налогоплательщиком в рамках целевого финансирования.

При этом налогоплательщики, получившие средства целевого финансирования, обязаны вести раздельный учет доходов (расходов), полученных (произведенных) в рамках целевого финансирования. При отсутствии такого учета у налогоплательщика, получившего средства целевого финансирования, указанные средства рассматриваются как подлежащие налогообложению с даты их получения.

К средствам целевого финансирования относится имущество, полученное налогоплательщиком и использованное им по назначению, определенному организацией (физическим лицом) — источником целевого финансирования или федеральными законами:

в виде лимитов бюджетных обязательств (бюджетных ассигнований), доведенных в установленном порядке до казенных учреждений, а также в виде субсидий, предоставленных бюджетным учреждениям и автономным учреждениям;

Не учитываются доходы в виде средств, полученных от оказания казенными учреждениями государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ), а также от исполнения ими иных государственных (муниципальных) функций (пп. 33.1 п. 1 ст. 251 НК РФ).

При этом, не учитываются при налогообложении расходы казенных учреждений в связи с исполнением государственных (муниципальных) функций, в том числе с оказанием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ) (п. 48.11 ст. 270 НК РФ).

Не признается объектом налогообложения выполнение работ (оказание услуг) казенными учреждениями, а также бюджетными и автономными учреждениями в рамках государственного (муниципального) задания, источником финансового обеспечения которого является субсидия из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации (пп. 4.1. п. 2 ст. 146 НК РФ);

Письмо ФНС России от 21.04.2014 N ГД-4-3/7605 (Письма Минфина России от 26 января 2016 года № 03-07-11/2939, от 24.03.2013 N 03-07-15/12713) — Так, в соответствии с подпунктом 4.1 пункта 2 статьи 146 Кодекса выполнение работ (оказание услуг) казенными учреждениями не признается объектом налогообложения налогом на добавленную стоимость. Таким образом, услуги, оказываемые казенными учреждениями, в том числе по предоставлению в аренду муниципального имущества, не являются объектом налогообложения налогом на добавленную стоимость.

Не признается объектом налогообложения выполнение работ (оказание услуг) органами, входящими в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления, в рамках выполнения возложенных на них исключительных полномочий в определенной сфере деятельности в случае, если обязательность выполнения указанных работ (оказания услуг) установлена законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, актами органов местного самоуправления (пп. 4 п. 2 ст. 146 НК РФ);

Статья 161. Особенности правового положения казенных учреждений

1. Казенное учреждение находится в ведении органа государственной власти (государственного органа), органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Взаимодействие казенного учреждения при осуществлении им бюджетных полномочий получателя бюджетных средств с главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, в ведении которого оно находится, осуществляется в соответствии с настоящим Кодексом.

2. Финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и на основании бюджетной сметы.

3. Казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность, только если такое право предусмотрено в его учредительном документе. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации.

4. Казенное учреждение осуществляет операции с бюджетными средствами через лицевые счета, открытые ему в соответствии с настоящим Кодексом.

5. Заключение и оплата казенным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в пределах доведенных казенному учреждению лимитов бюджетных обязательств, если иное не установлено настоящим Кодексом, и с учетом принятых и неисполненных обязательств.

Нарушение казенным учреждением требований настоящего пункта при заключении государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров является основанием для признания их судом недействительными по иску органа государственной власти (государственного органа), органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого находится это казенное учреждение.

6. В случае уменьшения казенному учреждению как получателю бюджетных средств главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств ранее доведенных лимитов бюджетных обязательств, приводящего к невозможности исполнения казенным учреждением бюджетных обязательств, вытекающих из заключенных им государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, казенное учреждение должно обеспечить согласование в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд новых условий государственных (муниципальных) контрактов, в том числе по цене и (или) срокам их исполнения и (или) количеству (объему) товара (работы, услуги), иных договоров.

Сторона государственного (муниципального) контракта, иного договора вправе потребовать от казенного учреждения возмещения только фактически понесенного ущерба, непосредственно обусловленного изменением условий государственного (муниципального) контракта, иного договора.

7. При недостаточности лимитов бюджетных обязательств, доведенных казенному учреждению для исполнения его денежных обязательств, по таким обязательствам от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования отвечает соответственно орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, осуществляющий бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, в ведении которого находится соответствующее казенное учреждение.

8. Казенное учреждение самостоятельно выступает в суде в качестве истца и ответчика.

9. Казенное учреждение обеспечивает исполнение денежных обязательств, указанных в исполнительном документе, в соответствии с настоящим Кодексом.

10. Казенное учреждение не имеет права предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать ценные бумаги. Субсидии и бюджетные кредиты казенному учреждению не предоставляются.

10.1. Казенное учреждение на основании договора (соглашения) вправе передать иной организации (централизованной бухгалтерии) полномочия по ведению бюджетного учета и формированию бюджетной отчетности.

11. Положения, установленные настоящей статьей, распространяются на органы государственной власти (государственные органы), органы местного самоуправления (муниципальные органы) и органы управления государственными внебюджетными фондами с учетом положений бюджетного законодательства Российской Федерации, устанавливающих полномочия указанных органов.

Бюджетная смета — документ, устанавливающий в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств казенного учреждения.

Государственное учреждение — учреждение, созданное Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации

Лицевой счет — счет, открытый в органах Федерального казначейства (иных органах, осуществляющих открытие и ведение лицевых счетов) в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации.

Казенные учреждения

Названные в предыдущем параграфе концептуальные положения утверждаются в отношении традиционной модели участия государства в лице органов государственной власти. Однако Федеральным законом от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» внесены существенные коррективы в данную концепцию.

Так, установлены новые нормы, по которым природа и основные правила участия в гражданском обороте казенных учреждений от имени публично-правовых образований и органов государственной власти, на наш взгляд, оказались схожи. Этим Федеральным законом выделено три типа государственных учреждений: казенные, бюджетные и автономные, обладающих различным правовым статусом.

Государственное казенное учреждение может исполнять и государственные услуги, и государственные функции, что ранее всегда являлось прерогативой органов государственной власти.

Так, например, ст. 31 указанного Федерального закона к федеральным казенным учреждениям отнесены управления объединений, управления соединений и воинские части Вооруженных Сил Российской Федерации, военные комиссариаты, органы управления внутренними войсками, учреждения, исполняющие наказания, следственные изоляторы уголовно-исполнительной системы, учреждения МВД, ГУСПа, ФМС, ФТС, ФСБ, СВР, ФСО, аварийно-спасательные формирования.

Учитывая указанные виды деятельности, казенное учреждение не вправе привлекать заемные средства, у него отсутствует налогооблагаемая база по налогу на прибыль и им не уплачивается государственная пошлина за наименование «Россия».

Замена сметного финансирования на субсидии, дополняющая и расширяющая экономические свободы бюджетных учреждений, не произведенная в отношении казенных учреждений, подчеркивает цель деятельности казенного учреждения — осуществление социально значимых функций.

Именно наличие этих целей обусловливает то, что деятельность казенного учреждения, как и органа государственной власти, полностью финансируется государством на основании сметы. Финансирование бюджетных и автономных учреждений, напротив, ограничивается выделением субсидий на выполнение государственного задания. В связи с этим для казенного учреждения применяется преимущественно предварительный финансовый контроль по всем расходам — проверка казначейством наличия денежного обязательства.

Данные положения подчеркивают то, что участие казенного учреждения (как и органа государственной власти) отождествляется с действиями самого государства и гражданско-правовая ответственность возлагается непосредственно на публично-правовое образование.

У казенного учреждения и органа государственной власти одинаковые органы управления — единоличный руководитель, и могут быть совещательные органы (право федеральных органов исполнительной власти иметь совещательные органы закреплено в п. 75 Регламента Правительства РФ), но не предусмотрена, как для автономных учреждений, обязательность создания наблюдательного совета — коллегиального органа с широкими контрольными функциями, например, утверждение годовой бухгалтерской отчетности. К слову, казенное учреждение ведет бюджетный учет, а не бухгалтерский, как автономные или бюджетные учреждения.

При наличии одинаковых с органом государственной власти принципа управления и осуществляемых функций в сфере управления имуществом права казенного учреждения также весьма ограничены: оно не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества, не вправе выступать учредителем (участником) юридических лиц.

Несмотря на то что казенное учреждение обладает всеми признаками юридического лица, оно лишено права предоставлять и получать кредиты (займы), субсидии, приобретать ценные бумаги. А доход от возможной приносящей доход деятельности должен быть направлен в государственный бюджет, а не предоставлен в самостоятельное распоряжение.

Удовлетворение нужд публично-правового образования казенное учреждение и орган государственной власти осуществляют на основании Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Заключение казенным учреждением государственных контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производится от имени публично-правового образования (бюджетные и автономные учреждения могут заключать договоры только от своего имени). При этом нарушение казенным учреждением этого требования при заключении договоров является основанием для признания их судом недействительными.

В случае уменьшения средств, приводящего к невозможности исполнения обязательств, вытекающих из заключенных им государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, казенное учреждение должно обеспечить согласование в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд новых условий по цене и (или) количеству (объемам) товаров (работ, услуг) государственных контрактов, иных договоров. При этом сторона государственного контракта, иного договора может потребовать от него возмещения только фактически понесенного ущерба, непосредственно обусловленного изменением условий договора.

При ликвидации казенного учреждения кредитор не вправе требовать досрочного исполнения обязательства, а также прекращения обязательства и возмещения связанных с этим убытков.

В отношении казенного учреждения существует такая же правовая неурегулированность, как и у органа государственной власти, в отношениях по собственному хозяйственному обеспечению (заключение договоров об оказании коммунальных услуг, о приобретении канцелярских товаров, о ремонте оборудования). По нашему мнению, исходя из того, что законодательство разделяет государственные нужды на потребности государства и потребности заказчиков и в данном случае казенное учреждение не удовлетворяет социальные потребности государства, совершение им сделок и иное участие в общегражданском обороте должно производиться от собственного имени, что не может повлечь ответственность государства.

В дополнение в данном Федеральном законе прямо закреплено, что положения, устанавливающие особенности правового положения казенных учреждений, распространяются на органы государственной власти.

Приведенный сравнительный анализ правовых статусов позволяет приравнять деятельность казенных учреждений от имени публично-правовых образований к участию государства в гражданском обороте в лице органов государственной власти <150>.

<150> См.: Бердашкевич А.П., Елкибаева З.П. О правовом статусе аппаратов региональных органов государственной и муниципальной власти // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. N 8. С. 12 — 14.

Более того, если речь идет об участии в гражданских отношениях от имени государства казенного учреждения, то можно утверждать, что в данном случае государство действует в форме юридического лица, что является на сегодняшний день неурегулированным в отношении органа государственной власти.

Как было отмечено в первой главе, правоспособность государства — публично-правового образования, понимаемая как обусловленная правом способность лица иметь субъективные юридические права и обязанности, является специальной. Правоспособность органов государства, через которые действует государство, также можно считать специальной.

Под представляющими государство субъектами принято понимать органы государственной власти, в отношении которых законодатель прямо определил, что они могут от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Поэтому специальный характер их правоспособности не вызывает сомнений.

Вместе с тем поддерживаемую нами позицию, в соответствии с которой правоспособность государства и его органов может быть только специальной, подтверждает также и вступление в гражданские правоотношения казенных учреждений, цели создания и предмет деятельности которых схожи с целями деятельности и полномочиями органов государственной власти.

Органы государства используют свое участие в гражданском обороте в целях реализации своих социальных функций и в отличие от других участников гражданских правоотношений не могут иметь в них частного интереса.

Вступление казенного учреждения в гражданские отношения также продиктовано общественными потребностями и направлено на удовлетворение публичного интереса. Так, законом предусмотрен автоматический перевод в федеральные казенные учреждения:

а) управлений объединений, управлений соединений и воинских частей Вооруженных Сил Российской Федерации, военных комиссариатов, органов управления внутренними войсками, органов управления войсками гражданской обороны, соединений и воинских частей внутренних войск, а также других войск и воинских формирований;

б) учреждений, исполняющих наказания, следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы, учреждений, специально созданных для обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы, выполняющих специальные функции и функции управления;

в) специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации;

г) учреждений Министерства внутренних дел Российской Федерации, Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации, Федеральной миграционной службы, Федеральной таможенной службы, Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Службы внешней разведки Российской Федерации, Федеральной службы охраны Российской Федерации, специальных, воинских, территориальных, объектовых подразделений федеральной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, аварийно-спасательных формирований федеральных органов исполнительной власти;

д) психиатрических больниц (стационаров) специализированного типа с интенсивным наблюдением, лепрозориев и противочумных учреждений.

Наделение казенного учреждения указанными функциями подтверждает то, что государство, вступая в гражданский оборот, должно следовать своему предназначению, которое заключается в эффективном отправлении публичных функций и которое продиктовано общественными потребностями и направлено на удовлетворение общественного интереса. Предпринятое в 2011 году реформирование государственного сектора, одним из важнейших задач которого было вступление казенного учреждения в новом статусе в гражданские правоотношения, ознаменовало начало следующего периода развития гражданско-правового статуса органов государства.

<151> См.: Балыхин Г.А. (ответственный редактор) и др. О правовом статусе образовательных учреждений // Аналитический вестник. 2010. Вып. 12. С. 4.

Участие как органа государственной власти, так и казенного учреждения в гражданских правоотношениях носит для них вынужденный, вспомогательный по отношению к основной деятельности характер. Поэтому они имеют лишь те минимальные гражданские права и обязанности, которые соответствуют целям их деятельности и публичным интересам, что характерно для специальной правоспособности. Оправданность данного утверждения в отношении казенного учреждения подтверждается тем, что доходы казенного учреждения от приносящей доход деятельности подлежат перечислению полностью в бюджет, а не поступают в самостоятельное распоряжение. А порядок свободного обращения с внебюджетными поступлениями введен для бюджетных учреждений, для которых он ранее носил разрешительный характер, а ныне переведен в уведомительный.

Отказ государства от замены их полного сметного финансирования на субсидии, дополняющей и расширяющей экономические свободы бюджетных учреждений, также подчеркивает цель деятельности казенного учреждения — решение социально значимых государственных задач.

К сожалению, в правоприменительной практике отсутствует единая терминология и нормативно закрепленная типология государственных полномочий, функций и услуг, что создает методологические проблемы при разграничении видов деятельности органов государства. Кстати, подобные ограничения также не позволяют в полной мере использовать международные индексы при планировании порядка исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг с использованием информационно-коммуникационных технологий.

Отметим, что в юридической литературе существует дискуссия по вопросу о содержании самого понятия «услуга». Так, услуга рассматривается как отношения по поводу труда как деятельности <152>. Но в данном случае исключается результат труда — его полезный эффект, который и подлежит оценке. Поэтому представляется верным понятие услуги, определенное Н.А. Бариновым, как «экономическое отношение, возникающее по поводу результатов труда, создающего потребительные стоимости, проявляющиеся в форме полезного действия товара (вещи) или самой деятельности для удовлетворения конкретных, разумных потребностей человека» <153>.

<152> См.: Грушевая Е.П. Обязательства по предоставлению услуг в хозяйственных отношениях // Правоведение. 1982. N 1. С. 82.

<153> См.: Баринов Н.А. Услуги. Изд. 2-е, дополненное. Саратов: Изд-во «Надежда», 2003. С. 18.

Отечественное законодательство связывает понятие услуга тоже лишь с процессом, не включая результат, полезный эффект. Так, ст. 779 Гражданского кодекса РФ под оказанием услуг понимает совершение определенных действий или осуществление определенной деятельности.

Ныне существующий понятийный аппарат в области государственных услуг сформирован Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» <154> и не является полным <155>. Согласно ст. 2 указанного Федерального закона, государственная услуга — это деятельность по реализации функций федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов РФ, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов РФ полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.

<154> СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4179.

<155> См.: Шелленберг О.П. О юридической природе государственных (муниципальных) услуг // Законодательство. 2011. N 1. С. 52 — 59; Шапкина Е.А. Государственные услуги как форма реализации государственно-частного партнерства // Законодательство. 2011. N 6. С. 52 — 57.

Таким образом, государственные услуги по своему существу рассматриваются как процесс реализации государственных функций, исполнение которых инициируется заявителем. Эти функции составляют разрешительные и учетные полномочия, реализация которых включает принятие органом государственной власти решения, его учет, выдачу разрешительного документа и предоставление информации о принятых решениях неограниченному кругу лиц.

<156> В составе законодательства требуют приведения в соответствие с актами, устанавливающими правовой статус бюджетных и автономных учреждений, и законодательством, регламентирующим организацию предоставления государственных услуг, нормы Бюджетного кодекса РФ.

По определению, данному в абз. 39 ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, казенное учреждение, в отличие от иных государственных учреждений, может исполнять и государственные услуги, и государственные функции, на что уполномочены только органы государственной власти. В этом видится важный элемент правового статуса, позволяющий провести аналогию участия казенного учреждения от имени государства и органа государственной власти, относя их обоих к способу непосредственного представления государства в гражданском обороте.

Надо отметить, что действующим законодательством государственные компании (и некоторые государственные корпорации) наряду с функциями, связанными с использованием государственного имущества на основе доверительного управления, наделены функцией оказания государственных услуг и даже нормотворческой государственной функцией. Вместе с тем анализ видов деятельности этих юридических лиц, выступающих собственниками принадлежащего им имущества, по обязательствам которых, по общему правилу, государство ответственности не несет, приводит к выводу о том, что подобные организации надо ликвидировать или изменить виды их деятельности, которые может осуществлять федеральный орган исполнительной власти или федеральное казенное учреждение.

В связи с этим гражданские правоотношения с участием государственных корпораций и компаний не могут быть отнесены к модели непосредственного участия государства в гражданском обороте.

Похожий вопрос возникает при наделении социальных внебюджетных фондов государственными функциями, в том числе по изданию нормативных правовых актов. Так, Пенсионным фондом Российской Федерации, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования и Фондом социального страхования Российской Федерации в соответствии с положениями, определяющими порядок их деятельности, издаются акты, имеющие нормативный характер, т.е. общеобязательные нормы поведения, распространяющиеся на неопределенный круг лиц.

Представляется, что из полномочий государственных внебюджетных фондов эту государственную функцию по изданию нормативных правовых актов следует исключить, передав ее федеральному органу исполнительной власти, а не ограничившись проведением органом государственной власти государственной регистрации актов, издаваемых данными фондами.

Осуществление данной государственной регистрации актов возложено на орган государственной власти — Министерство юстиции Российской Федерации. Она проводится в порядке, установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, и акты, прошедшие государственную регистрацию, подлежат обязательному официальному опубликованию <157>.

<157> См.: Указ Президента РФ от 20 марта 2001 г. N 318 «О введении государственной регистрации актов, издаваемых Пенсионным фондом Российской Федерации, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования и Фондом социального страхования Российской Федерации» // СЗ РФ. 2001. N 13. Ст. 1216.

Также этот уполномоченный орган государственной власти:

— осуществляет контроль за правильностью отбора актов, подлежащих государственной регистрации, и за своевременностью их опубликования, имея в виду, что Минюст России при необходимости вправе запрашивать от Пенсионного фонда РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования и Фонда социального страхования РФ акты для их государственной регистрации;

— проводит правовую экспертизу актов на предмет их соответствия Конституции России, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента России и постановлениям Правительства России, а также их антикоррупционную экспертизу.

Представляется, что нормотворческая функция должна осуществляться органами государственной власти без исключений из этого правила. На наш взгляд, в рассматриваемых случаях нормативно-правовое обеспечение деятельности этих фондов должно осуществляться уполномоченным органом исполнительной власти не путем проведения государственной регистрации актов, а их непосредственного издания.

По ст. 125 Гражданского кодекса РФ органы государственной власти приобретают и осуществляют имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступают в суде в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Исходя из положений Указа Президента России от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» <158>, компетенцию органов исполнительной власти можно считать состоящей из следующих видов функций: нормотворческих, контрольно-надзорных (в том числе по регистрации актов, документов, прав, объектов), управленческих (по управлению государственным имуществом) и по оказанию государственных услуг населению и бизнесу. Отсюда следует, что понятие государственных функций шире и включает в себя государственные услуги.

<158> СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.

С учетом изложенного анализ законодательства и доктринальных положений приводит к выводу о том, что законодательно включенные в круг органов государства новые субъекты права — казенные учреждения, действующие в гражданских правоотношениях от имени публично-правового образования, обладая специальной правоспособностью, наделены особым гражданско-правовым статусом и наряду с органами государственной власти непосредственно представляют государство в гражданском обороте.

Считаем, что в настоящее время требуется не только не останавливаться лишь на законодательном устранении юридико-технических несоответствий в части определения функционального статуса рассматриваемых субъектов права — органов государственной власти и казенных учреждений, но и активно применять научный подход при исследовании правоотношений с их участием в современных экономических условиях, в том числе при выявлении целей деятельности и узкого круга функций, отличающего их правоспособность от общей правоспособности негосударственных коммерческих юридических лиц.

Не поддерживая высказываемые в литературе мнения о систематизации норм о субъектах права, участвующих в гражданском обороте, путем их отражения в межотраслевом комплексном нормативном акте в виде Предпринимательского кодекса <159>, в части необходимости существенного пересмотра законодательства предлагается во избежание коллизии законов, имеющей место в Украине, где одновременно действуют Гражданский кодекс (Цивiльний кодекс) и Хозяйственный кодекс (Господарський кодекс <160>), а также в рамках требований Концепции развития гражданского законодательства о двухуровневой системе законов положения об устранении рассмотренных в настоящем параграфе правовых проблем изложить в соответствующих статьях действующего Гражданского кодекса РФ.

<159> См.: Корх С.Э. Теоретико-правовые вопросы межотраслевого статуса субъекта предпринимательства в современном российском праве: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 1998. С. 12.

Казенные учреждения – новый тип государственных (муниципальных) учреждений

Наши партнеры

Казенные учреждения – новый тип государственных (муниципальных) учреждений

С 2011 года в соответствии с принятым Федеральным законом от 08.05.2010 N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее – Федеральный закон N 83-ФЗ) все бюджетные учреждения должны принять статус казенных, бюджетных или автономных. Какие учреждения будут относиться к казенным, каковы особенности их правового положения, кем будут осуществляться функции и полномочия их учредителей? На эти и другие вопросы вы найдете ответы в данной статье.

Государственным (муниципальным) учреждениям, осуществляющим оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которых осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы, присваивается статус казенных учреждений (ст. 6 БК РФ).

Согласно пп. 1 п. 1, п. 10 ст. 31 Федерального закона N 83-ФЗ создание казенных учреждений на федеральном уровне проводится на базе существующего юридического лица без реорганизационных процедур путем изменения типа действующих учреждений.

а) управления объединений, управления соединений и воинские части Вооруженных Сил РФ, военные комиссариаты, органы управления внутренними войсками, органы управления войсками гражданской обороны, соединения и воинские части внутренних войск, а также других войск и воинских формирований;

б) учреждения, исполняющие наказания, следственные изоляторы уголовно-исполнительной системы, учреждения, специально созданные для обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы, выполняющие специальные функции и функции управления;

в) специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации;

г) учреждения МВД, Главного управления специальных программ Президента РФ, ФМС, ФТС, ФСБ, Службы внешней разведки, Федеральной службы охраны, специальные, воинские, территориальные, объектовые подразделения федеральной противопожарной службы МЧС, аварийно-спасательные формирования федеральных органов исполнительной власти;

д) психиатрические больницы (стационары) специализированного типа с интенсивным наблюдением, лепрозории и противочумные учреждения.

В соответствии с п. 2 ст. 17.1 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» изменение типа бюджетного учреждения в целях создания казенного учреждения осуществляется в порядке, устанавливаемом:

– Правительством РФ – в отношении федеральных казенных учреждений;

– высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ – в отношении казенных учреждений субъекта РФ;

– местной администрацией муниципального образования – в отношении муниципальных казенных учреждений.

В целях создания федерального казенного учреждения решение об изменении типа федерального учреждения принимается Правительством РФ в форме издания распоряжения (п. 15 Порядка N 539*(1)), которое должно содержать:

а) наименование существующего федерального учреждения с указанием его типа;

б) наименование создаваемого федерального учреждения с указанием его типа;

в) наименование федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции и полномочия учредителя федерального учреждения;

г) информацию об изменении (сохранении) основных целей деятельности федерального учреждения;

д) информацию об изменении (сохранении) штатной численности;

е) перечень мероприятий по созданию федерального учреждения с указанием сроков их проведения.

Проект такого распоряжения подготавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции и полномочия по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, по согласованию с Минфином и Минэкономразвития (п. 19 Порядка N 539).

Одновременно с проектом распоряжения в Правительство РФ представляется:

– пояснительная записка, содержащая обоснование целесообразности изменения типа федерального учреждения;

– информация о кредиторской задолженности учреждения (в том числе просроченной).

Если изменение типа федерального казенного учреждения приведет к невозможности осуществления государственных функций, в пояснительной записке указывается информация о том, кому данные государственные функции будут переданы (п. 22 Порядка N 539).

Особенности правового положения казенных учреждений

Перечислим основные особенности правого положения казенных учреждений:

– финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы РФ и на основании бюджетной сметы (п. 2 ст. 161, ст. 6 БК РФ);

– операции по исполнению бюджета казенными учреждениями осуществляются на открытых им лицевых счетах в Федеральном казначействе или финансовом органе субъекта РФ (муниципальном образовании) (п. 4 ст. 161, ст. 220.1 БК РФ);

– казенное учреждение самостоятельно выступает в суде в качестве истца и ответчика (п. 8 ст. 161 БК РФ);

– казенное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами (п. 5, 7 ст. 161 БК РФ). При недостаточности указанных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник имущества;

– казенное учреждение не вправе предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать ценные бумаги. Субсидии и бюджетные кредиты казенному учреждению не предоставляются (п. 10 ст. 161 БК РФ);

– казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества (п. 4 ст. 298 ГК РФ);

– казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность только если такое право предусмотрено в его учредительном документе. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы РФ (п. 3 ст. 161 БК РФ);

– размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг осуществляется казенным учреждением в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;

– имущество казенного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления.

Функции и полномочия учредителя казенного учреждения

Функции и полномочия учредителя в отношении казенного учреждения осуществляются уполномоченным органом исполнительной власти, в ведении которого находится это учреждение (далее – орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя).

Постановлением Правительства РФ от 26.07.2010 N 537 утверждено Положение об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального казенного учреждения, согласно которому орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя, в установленном порядке:

а) выполняет функции и полномочия учредителя федерального казенного учреждения при его создании, реорганизации, изменении типа и ликвидации;

б) утверждает устав федерального казенного учреждения, а также вносимые в него изменения;

в) назначает руководителя федерального казенного учреждения и прекращает его полномочия;

г) заключает и прекращает трудовой договор с руководителем федерального казенного учреждения;

д) формирует и утверждает государственное задание для федерального казенного учреждения в соответствии с предусмотренными его уставом основными видами деятельности;

е) определяет на основании правового акта перечень федеральных казенных учреждений, которым устанавливается государственное задание на оказание государственных услуг (выполнение работ) юридическим и физическим лицам (далее – государственное задание);

ж) осуществляет финансовое обеспечение деятельности федерального казенного учреждения, в том числе выполнения государственного задания в случае его утверждения;

з) определяет порядок составления и утверждения отчета о результатах деятельности федерального казенного учреждения и об использовании закрепленного за ним государственного имущества в соответствии с общими требованиями, установленными Минфином;

и) устанавливает порядок составления, утверждения и ведения бюджетных смет федеральных казенных учреждений в соответствии с общими требованиями, установленными Минфином;

л) согласовывает распоряжение движимым имуществом федерального казенного учреждения;

м) осуществляет контроль за деятельностью федерального казенного учреждения в соответствии с законодательством РФ;

н) осуществляет иные функции и полномочия учредителя, установленные федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ.

Органами государственной власти субъектов РФ и органами муниципальных образований также должны быть изданы нормативные документы, устанавливающие функции и полномочия учредителей для подведомственных им казенных учреждений.

Критерии для определения типа государственного (муниципального) учреждения

В целях оказания органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления содействия по приведению правового положения государственных учреждений субъектов РФ и муниципальных учреждений (далее – государственные (муниципальные) учреждения) в соответствие с требованиями Федерального закона N 83-ФЗ разработаны Методические рекомендации по определению критериев изменения типа государственных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных учреждений с учетом сферы их деятельности, утвержденные Распоряжением Правительства РФ от 07.09.2010 N 1505-р (далее – Методические рекомендации).

В соответствии с этими рекомендациями в целях определения типа государственного (муниципального) учреждения (оценки целесообразности принятия решения об изменении типа государственного (муниципального) учреждения) применяются критерии, основанные на положениях федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов и исходящие из нормативного правового регулирования правового положения соответствующего типа государственного (муниципального) учреждения, а также дополнительные критерии, основанные на учете экономического и управленческого потенциала государственного (муниципального) учреждения.

Среди основных критериев следует назвать:

– возможность исполнения государственных (муниципальных) функций в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления). С целью исполнения указанных функций может создаваться только казенное учреждение, за исключением случаев, прямо установленных федеральными законами;

– сферу деятельности учреждения. С учетом особенностей правового положения казенных учреждений целесообразно относить к таковым только учреждения, созданные в сфере управленческой деятельности, либо учреждения, отнесенные к казенным в соответствии с законом (п. 7 Методических рекомендаций).

В качестве дополнительных критериев определения типа государственного (муниципального) учреждения (оценки целесообразности принятия решения об изменении типа государственного (муниципального) учреждения) целесообразно использовать экономический и управленческий потенциал такого учреждения.

В соответствии с п. 9 Методических рекомендаций экономический потенциал государственного (муниципального) учреждения рекомендуется определять на основании следующих показателей:

а) средняя доля внебюджетных средств в общем объеме финансового обеспечения государственного (муниципального) учреждения за отчетный финансовый год и два предыдущих финансовых года;

б) средний рост доходов государственного (муниципального) учреждения (по всем источникам финансового обеспечения) за отчетный финансовый год и два предыдущих финансовых года;

в) средний рост балансовой стоимости основных фондов государственного (муниципального) учреждения за отчетный финансовый год и два предыдущих финансовых года;

г) средний рост расходов бюджетных средств на единицу государственной (муниципальной) услуги за отчетный финансовый год и два предыдущих финансовых года;

д) средний рост заработной платы работников государственного(муниципального) учреждения в среднем по учреждению за отчетный финансовый год и два предыдущих финансовых года;

е) коэффициент эффективности использования фонда оплаты труда, определяемый как отношение среднего роста заработной платы работников государственного (муниципального) учреждения (за исключением административно-управленческого персонала) к среднему росту заработной платы административно-управленческого персонала государственного (муниципального) учреждения за отчетный финансовый год и два предыдущих финансовых года.

Управленческий потенциал государственного (муниципального) учреждения рекомендуется определять на основании следующих показателей (п. 11 Методических рекомендаций):

а) способность административно-управленческого персонала эффективно осуществлять организационно-управленческую и финансово-хозяйственную деятельность, в том числе направленную на развитие соответствующего государственного (муниципального) учреждения, после изменения типа государственного (муниципального) учреждения (оценивается с помощью метода экспертных оценок, социологических методов и (или) иных методов, определенных органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления);

б) рейтинг государственного (муниципального) учреждения по данным независимых рейтинговых агентств;

в) наличие плана (программы) учреждения по внедрению энергосберегающих технологий;

г) наличие программы развития автономного учреждения.

Обратите внимание! Чем выше экономический и управленческий потенциал государственного (муниципального) учреждения, тем менее целесообразно сохранение на установленный Федеральным законом N 83-ФЗ переходный период финансового обеспечения данного учреждения на основе бюджетной сметы и (или) изменение его типа в целях создания казенного учреждения (п. 12 Методических рекомендаций).

Устав казенного учреждения

После принятия правового акта об изменении типа федерального государственного учреждения на казенное необходимо внести эти изменения в его устав, в котором должны содержаться (п. 33 Порядка N 539):

а) общие положения, устанавливающие в том числе:

– наименование федерального казенного учреждения;

– информацию о месте его нахождения;

– наименование учредителя и собственника имущества;

– наименование федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции и полномочия учредителя, собственника федерального казенного учреждения;

б) предмет и цели деятельности казенного учреждения в соответствии с федеральным законом, иным нормативным правовым актом, муниципальным правовым актом, а также исчерпывающий перечень видов деятельности (с указанием основных видов деятельности и иных видов деятельности, не являющихся основными), которые оно вправе осуществлять в соответствии с целями, для достижения которых оно создано;

в) раздел об организации деятельности и управлении учреждением, содержащий в том числе сведения о структуре, компетенции органов управления учреждения, порядок их формирования, сроки полномочий и порядок деятельности таких органов, а также положения об ответственности руководителя учреждения;

г) раздел об имуществе и финансовом обеспечении учреждения, содержащий в том числе:

– порядок распоряжения имуществом, приобретенным казенным учреждением (за исключением имущества, приобретенного за счет средств, выделенных учреждению собственником на приобретение такого имущества);

– порядок осуществления крупных сделок и сделок, в совершении которых имеется заинтересованность;

– запрет на совершение сделок, возможными последствиями которых является отчуждение или обременение имущества, закрепленного за федеральным казенным учреждением, или имущества, приобретенного за счет средств, выделенных ему из федерального бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда РФ, если иное не установлено законодательством РФ;

– положения об открытии лицевых счетов в органах Федерального казначейства, а также об иных счетах, открываемых федеральному казенному учреждению в соответствии с законодательством РФ;

– положения о ликвидации учреждения по решению собственника имущества и распоряжении собственником имуществом ликвидированного учреждения, если иное не предусмотрено законодательством РФ;

– указание на субсидиарную ответственность РФ по обязательствам федерального казенного учреждения в лице федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции и полномочия учредителя;

д) сведения о филиалах и представительствах учреждения;

е) иные разделы – в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции и полномочия учредителя, своим правовым актом утверждает изменения, вносимые в устав федерального учреждения (п. 32 Порядка N 539).

эксперт журнала «Казенные учреждения:

бухгалтерский учет и налогообложение»

«Казенные учреждения: бухгалтерский учет и налогообложение»

*(1) Порядок создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений, а также утверждения уставов федеральных государственных учреждений и внесения в них изменений, утв. Постановлением Правительства РФ от 26.07.2010 N 539.

Дорогие друзья, ждем Ваши вопросы и комментарии! Вы спрашиваете — мы отвечаем!

Способы получение вида на жительство в Люксембурге

Люксембург – член Евросоюза с 1957 года, получив вид на жительство в стране Бенилюкса, можно стать резидентом Евросоюза и получать [. ]

С точки зрения социальной работы мигрант – это субъект, нуждающийся в социальной помощи и поддержке, особенно в период адаптации и [. ]

Недвижимое имущество: некоторые подходы к классификации

В российском законодательстве в качестве тождественных используются понятия «недвижимые вещи», «недвижимое имущество», «недвижимость», как это следует из анализа ч.1 ст. [. ]

О проблемах защиты чести и достоинства в сети «интернет»

В настоящее время значительно выросло количество интернет пользователей как в Российской Федерации, так и во всем мире. Вместе с тем [. ]

Административная ответственность водителей при перевозке пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом общего пользования

Аннотация: В статье рассматривается вопрос об административной ответственности водителей.

Ключевые слова: Водитель, груз, транспорт, ответственность, безопасность дорожного движения.

Источники:
Казенное учреждение
Казенное учреждение — государственное или муниципальное учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.
http://taxslov.ru/12/n12_5.htm
Казенные учреждения
Казенные учреждения Названные в предыдущем параграфе концептуальные положения утверждаются в отношении традиционной модели участия государства в лице органов государственной власти. Однако
http://vuzirossii.ru/publ/kazennye_uchrezhdenija/22-1-0-3330
Казенные учреждения — новый тип государственных (муниципальных) учреждений
Казенные учреждения – новый тип государственных (муниципальных) учреждений Наши партнеры Казенные учреждения – новый тип государственных (муниципальных) учреждений С 2011 года в
http://www.finexg.ru/kazennye-uchrezhdeniya-novyj-tip-gosudarstvennyx-municipalnyx-uchrezhdenij/

COMMENTS